实行“揭榜挂帅”是党中央面对科技革命与产业变革新形势实施的一项科技管理机制改革。2016年以来，习近平总书记多次强调，关键核心技术攻关可以搞“揭榜挂帅”，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行‘揭榜挂帅’、‘赛马’等制度，健全奖补结合的资金支持机制。”作为新型科研组织模式，“揭榜挂帅”针对制约创新发展的重大科技难题，把攻关任务张榜公布，公开遴选战略科学家揭榜完成，具有目标清晰、需求明确、导向鲜明、开放参与等特点。当前，各地、各部门在组织基础研究、应用研究、前沿技术开发、关键核心技术攻关等任务时，积极探索“揭榜挂帅”。
2017年，贵州省将制约经济社会发展的关键技术“张榜”出来，面向全国公开征集解决方案。2018年，河北省聚焦雄安新区、冬奥赛区等重大民生关切，发布了一系列技术榜单，采用“揭榜挂帅”制，面向社会公开征集技术解决方案。2020年5月，山东省科技厅、省财政厅联合印发《山东省重大科技创新工程项目管理暂行办法》，以规范性文件推行揭榜制。2020年6月，浙江省委人才办、省人社厅探索落实“揭榜挂帅”方法路径，梳理制约产业链、供应链安全的技术难题，面向全球张榜招贤。2021年3月，辽宁省公布首批“揭榜挂帅”榜单，包括科技攻关项目100个。2021年8月，宁夏启动科技项目“揭榜挂帅”，面向全国发布首批项目榜单。
2018年11月，工信部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》，发布了智能网联汽车、智能服务机器人等17项揭榜任务。2021年4月，国家发展改革委表示，包括量子信息、星际探测以及涉及能源安全、粮食安全和产业链供应链安全的“卡脖子”重大攻关项目，将按照“揭榜挂帅”机制推进。2021年5月，科技部在“十四五”国家重点研发计划首批重点专项中，研究制定了“揭榜挂帅”榜单模板并随指南发布。近日，工信部组织开展2021年人工智能产业创新任务“揭榜挂帅”工作，重点面向核心基础、智能产品、公共支撑，加大对揭榜优势单位的支持力度，通过政策引导、项目带动、试点示范等多种手段加速揭榜成果应用落地。
“揭榜挂帅”旨在整合优化科技资源配置，广泛汇聚优势研发力量，把蛰伏的巨大科技创新潜能有效释放出来，有组织、高效率地破解科技难题。各方面在组织关键核心技术攻关、破解“卡脖子”技术难题“揭榜挂帅”时，充分发挥新型举国体制优势，推进“产业链-创新链”深度融合、“锻长板-补短板”相互结合，不拘一格降人才，一批战略科学家、科技领军人才、创新团队脱颖而出，重大科技成果持续涌现，形成“科学发现-技术发明-产业创新”良性循环，为实现高水平科技自立自强提供了重要支撑。
值得注意的是，一些地方、机构和部门出现了追时髦、蹭热度，泛化推进“揭榜挂帅”的苗头。在未来实施“揭榜挂帅”的过程中，既要保护地方、机构、部门的积极性，又要避免“运动式”地将传统科技项目管理机制或市场化科技创新合作机制“改头换面”成“揭榜挂帅”，将指南“量身定做”为榜单。要加强全国统筹协调和系统推进，从定位、目标、出榜揭榜、组织、激励等方面精准发力，提升关键核心技术攻关的整体效能。
明确“揭榜挂帅”适用范围。从任务类型看，自由探索类基础研究、颠覆性技术创新不适合“揭榜挂帅”，目标和需求明确的“科技创新2030-重大项目”和部分“卡脖子”关键核心技术攻关适合“揭榜挂帅”，可根据领域特点分类推进。从验收标准看，“榜单”应目标明确、可验证、可考核，不能模棱两可、大而化之。从揭榜范围看，揭榜者应代表国家最高水平，有能力组织“大兵团作战”，能有效满足国家战略需求，如新冠疫苗研发通过“揭榜挂帅”调动了多方面国家战略科技力量。从揭榜范围看，面向机构、地方内部可以叫“揭榜制”，面向全国乃至全球才能叫“揭榜挂帅”，为想干事、能干事、干成事的“帅才”创造更多施展才华的机会。
强化“揭榜挂帅”目标牵引。从战略目标看，以国家战略需求为导向，围绕国家使命组织跨学科、大协作和高强度“战役”，引导国家战略科技力量勇攀战略制高点，高举高打、稳扎稳打。从战术目标看，以形成战略性技术和战略性产品为牵引，围绕核心基础零部件、基础元器件、先进基础工艺、关键基础材料、产业技术基础和基础软件等基础需求，系统部署适宜签“军令状”、能进行“里程碑”考核的攻关任务，避免什么好干“写”什么，什么容易出成果“揭”什么。从推进策略看，紧扣目标要求，形成梯次接续、压茬推进的攻关任务布局，重点支持青年人才冲一线、挑大梁、当主角，敢于向创新领域进军。
创新“揭榜挂帅”出榜机制。从榜单选题机制看，建立常态化、体系化的选题机制，组织科学家、企业家、大学、院所、企业、智库等各类相关主体，共同研判科技前沿和发展趋势，机制化凝练、储备、更新重大科学问题和关键核心技术清单，引导重点攻关方向。从榜单出题机制看，在面向世界科技前沿方面，建立长期稳定的支持机制，引导科学家安心挑战科学难题；在面向国家战略需求、国民经济主战场和人民生命健康方面，建立需求导向的考核评价机制，引导创新主体从现实需求中凝练科学问题。从榜单形成机制看，广泛征求最终用户和利益相关者需求，经专家充分论证、中央决策后，形成真榜、实榜，防止“写榜-揭榜”自循环、小循环。
完善“揭榜挂帅”组织管理。从系统布局看，以国家战略目标和重大战略任务为牵引，形成科学目标清晰、应用导向鲜明、最终用户明确的关键核心技术攻关体系。从组织管理看，充分发挥国家作为重大科技创新组织者的作用，加强统一领导、统筹协调，促进“产-学-研”横向融通、“科学-技术-创新”纵向贯通，引导创新主体优势互补、协同攻关。从实施机制看，长远战略任务，给予“揭榜者”长周期稳定支持，分阶段动态调整；紧急攻关任务，可多主体联合组织、多技术路线并行推进。强化“揭榜挂帅”部门协作、上下联动，推进政策协同、有效衔接，促进信息共享、生态共建，确保战略目标实现。
实行“揭榜挂帅”分类激励。从资源保障看，推行技术总师负责制，对战略科学家实行人才梯队配套、科研条件配套、管理机制配套等特殊政策，通过“包干制”等形式赋予“挂帅者”更多科研自主权。从评价激励看，面向市场主体和最终用户，建立长效、系统、兼容的评价激励机制，探索长周期、小同行评价，主要评价关键核心技术攻关效能和突破性，重视源头创新和颠覆性创新，为“另辟蹊径”留足探索空间。对成功“完榜”的挂帅者、组织者和突破者分类激励、论功行赏、奖补结合。科学设计揭榜失败的追责机制和尽职免责机制，对于尽职“失败”给予包容，避免影响科研团队参与揭榜的积极性。
（作者单位：中国科学院科技战略咨询研究院）
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